Državni (ne)nadzorni organi

Država Slovenija je z namenom izvajanja nadzora nad zakonitostjo in strokovnostjo delovanja pravnih subjektov na vseh nivojih delovanja in upravljanja ustanovila in še ustanavlja organe nadzora, ki na različnih nivojih, različnih področjih in v različnih dejavnostih izvajajo svoje temeljno poslanstvo, ki je ugotavljanje zakonitosti, strokovnosti ter etičnosti delovanja in poslovanja, ugotavljanje odmikov od pravnih norm, smernic in navodil, ter osebno, disciplinsko in kazensko odgovornost. V množici raznih nadzornih organov kot so: Inšpektorat RS za delo, Carinska uprava, Davčna inšpekcija, Tržni inšpektorat, Inšpektorat RS za notranje zadeve, Informacijski pooblaščenec, Računsko sodišče, Komisija za preprečevanje korupcije, Nacionalni preiskovalni urad NPU, Urad Vlade RS za varovanje tajnih podatkov in še mnogi drugi, bi še posebej rad izpostavil dva organa: Državno revizijsko komisijo in Inšpektorat RS za notranje zadeve, ki s svojim (ne)sistemskim, (ne)strokovnim (ne)nadzorom posegajo v poslovanje pravnih subjektov in posameznikov in tako nemalokrat usodno vplivajo njihovo delovanje in poslovanje.

Pa poglejmo najprej kaj v biti sploh je nadzor. V etimološkem smislu izhaja pojem nadzor iz besede ZOR oziroma iz glagola, ki pomeni gledati (zreti) in predpone NAD-, ki označuje, da poteka opazovanje z zgornje, večvredne pozicije, s pozicije moči. V tem smislu ima nadzorovanje nekoga dobeseden pomen vednosti o početju in vedenju določene osebe. V besedi nadzor je pozicija moči poudarjena v predponi NAD-, kar napeljuje k temu, da je tisti, ki nadzoruje, mogočnejši, močnejši, starejši, sposobnejši, bolj izkušen ipd. Žal ugotavljam, da se pri nekaterih nadzornih organih vse preveč poudarja argument nadvlade, moči in avtoritete, vse premalokrat pa argument strokovnosti, izkušenosti, razumnosti in modrosti. Moje ugotovitve bom podkrepil s praktičnimi izkušnjami sodelovanja z navedenima dvema (ne)nadzornima organoma.

Naj se najprej obregnem ob Državno revizijsko komisijo. Poslanstvo Državne revizijske komisije temelji na zagotavljanju učinkovitega pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, s poudarkom na neodvisnem in samostojnem odločanju ter nadzoru nad zakonitostjo postopkov, ob upoštevanju veljavne zakonodaje. Državna revizijska komisija je osrednji organ pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, saj so ji z zakonodajo zaupani najpomembnejši ukrepi na področju pravnega varstva in sankcioniranje prekrškov s področja javnega naročanja.   (povzeto iz Obrazložitve predloga proračuna RS za leto 2014). Lepo je zapisano, še lepše se sliši. Žal so moje izkušnje povsem drugačne. Državna revizijska komisija je v vlogi države in ščiti predvsem interese naročnikov, zavezancev za javna naročila, torej tistih, ki so v funkciji države oziroma je država njihov večinski lastnik. V postopkih presojanja zakonitosti postopkov je prav nič ne zanimajo strokovni in ekonomski argumenti vlagateljev revizijskih zahtevkov, temveč le stroga presoja zakonitosti izvajanja postopkov. Boste rekli, pa saj to je temeljno poslanstvo Državne revizijske komisije. Drži, vse dotlej, dokler to ne predstavlja ekonomske škode za naročnika in ščiti ponudnike, ki so podali ponudbe, ki ne zagotavljajo strokovnosti, velikokrat tudi zakonitosti izvedbe javnih naročil. Samo poglejmo na področje gradbeništva. Kaj se je dogajalo z naročili na tem področju: nespoštovanje pogodbenih rokov, prekoračitve pogodbenih vrednosti, neplačevanje pogodbenih partnerjev, nezakonito delovanje izbranih izvajalcev in še in še. Ja, ampak kako je to možno, če so pa bili vsi postopki javnih naročil izvedeni zakonito?

Na področju zasebnega varovanja pa je potrebno izpostaviti še eno posebnost javnega naročanja. Storitve zasebnega varovanja so storitve iz »zloglasnega« Seznama B, za katere se uporablja določba 2. Odst. 20. Člena ZJN-2, v skladu s katero po mnenju naročnikov slednji niso dolžni upoštevati določb ZJN-2 razen določb, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehničnih specifikacij ter pravila postopka objave naročil. Napisano pomeni, da imajo ponudniki zagotovljeno pravno varstvo zgolj zoper domnevne kršitve navedenih določb ZJN-2. To stališče v vseh meni znanih revizijskih postopkih zagovarja tudi Državna revizijska komisija, s tem pa omogoča anarhijo naročanja na področju zasebnega varovanja, kar naročnikom in ponudnikom omogoča različne mahinacije, seveda v njihovo korist in v škodo države, kot končnega uporabnika in plačnika izvedenih naročil. Dejstvo je, da mnenja in odločbe Državne revizijske komisije temeljijo na napačnih stališčih, ki niso usklajena z Direktivo 2004/18/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 31.03.2014. Iz tega naslova Državna revizijska komisija s svojimi stališči in odločbami škoduje tistim ponudnikom, ki želijo korektno, strokovno in zakonito izvajati razpisana naročila, škoduje pa tudi državi saj omogoča izbore izvajalcev, ki niso dali ekonomsko najugodnejše ponudbe in z zakonodajo ter razpisnimi pogoji skladne ponudbe. Omenjena razlaga zakona naročnika veže le glede priprave tehničnih specifikacij, ne pa tudi glede izbora ponudnika, katerega ponudba tem specifikacijam ustreza. Slednje pomeni, da naročnik lahko izbere kateregakoli ponudnika, tudi če je njegova ponudba v nasprotju z razpisnimi pogoji, ostali ponudniki pa zoper takšno ravnanje nimajo zagotovljenega pravnega varstva. Takšna razlaga zakona seveda nasprotuje osnovnim načelom javnega naročanja in bo zato tudi predmet presoje Ustavnega sodišča RS. Dokler nekdo iz Državne revizijske komisije za svoje škodljive odločitve ne bo kazensko in odškodninsko odgovarjal, vse dotlej bodo zainteresirani posamezniki in skupine tako na strani naročnikov kot ponudnikov veselo ribarili v kalnem. 

Kaj pa Inšpektorat RS za notranje zadeve. Naj navedem samo nekaj ugotovitev iz prakse, ki kažejo na način delovanja Inšpektorata RS za notranje zadeve:

• nadzor se praviloma izvaja le nad izvajalci zasebnega varovanja – imetniki licenc, ne pa tudi ostalimi gospodarskimi družbami in fizičnimi osebami, ki brez ustreznih licenc izvajajo storitve zasebnega varovanja;
• nadzor se praviloma izvaja le na področju varovanja ljudi in premoženja, varovanja javnih zbiranj in varovanja gostinskih lokalov, ne pa tudi nad ostalimi področji zasebnega varovanja – na enemu izmed sestankov odbora za standarde ZRSZV je bilo celo izpostavljeno, da inšpektorji priznavajo, da sploh ne poznajo področja izvajanja sistemov tehničnega varovanja, zato nadzora preprosto ne izvajajo;
• uporabljajo se zastarele evidence, ki ne izkazujejo dejanskega stanja – npr. podatki o zaposlenem varnostnem osebju;
• prihaja do poseganja v področja, ki niso v pristojnosti inšpektorata – npr.: poseganje v organizacijsko strukturo gospodarskega subjekta, sistemizacijo delovnih mest ipd.;
• način izvajanja nadzora povzroča motenje v procesu izvajanja nalog varovanja, kar zmanjšuje učinkovitost izvajanja varnostnih ukrepov in povečuje tveganja na varovanem območju;
• prihaja do spreminjanja načrtovanih varnostnih ukrepov, brez ustreznih analiz vzrokov in posledic;
• nesorazmernost obsega nadzora glede na velikost zasebnega varnostnega podjetja in regijsko pokritost.

Ob navedenem se mi pojavlja vprašanje, zakaj je temu še vedno tako, kljub temu, da omenjeno problematiko v pozitivnem smislu izpostavljam na strokovnih in znanstvenih konferencah ter okroglih mizah. Ne vem, mogoče nekateri inšpektorji nimajo dovolj izkušenj, znanj, sposobnosti, ali pa so enostavno vodeni s strani posameznikov ali zainteresiranih skupin, če želite lobijev, ki želijo tudi preko njih uresničevati svoje osebne in poslovne cilje na račun nekaterih ostalih konkurentov. Srčno upam, da sem v zmoti in da me bo končno kdo prepričal, da stanje ni takšno, kot kažejo moje ugotovitve.

Naj namesto zaključka poudarim, da je učinkovitost zakonodaje in standardov poslovanja ter poslovna uspešnost organizacij usodno odvisna od učinkovitosti nadzornih organov in mehanizmov.

In naj za razmislek vsem podam še eno moje spoznanje: »Vsak zakon je samo tako dober, kot so dobri in učinkoviti nadzorni mehanizmi.«

V inštitutu za korporativne varnostne študije bomo tudi v bodoče opozarjali državne (ne)nadzorne organe na njihove šibkosti s ciljem dviga kakovosti, strokovnosti in predvsem tudi neodvisnosti njihovega delovanja vse z iskreno željo, da končno postanejo pravi nadzorni organi.